Achtergrond

Activering ongedocumenteerden

Inleiding

Ongedocumenteerden zijn migranten die geen verblijfsvergunning hebben. De achtergronden daarvan kunnen heel divers zijn. Volgens onderzoek van het WODC waren er in 2013 ongeveer 35.000 ongedocumenteerden in Nederland. Deze mensen hebben geen toegang tot het onderwijs en mogen niet werken of vrijwilligerswerk doen. Dit terwijl sommigen van hen al jarenlang in Nederland wonen. Ze hebben verschillende redenen om niet terug te keren naar hun herkomstland.

Nederland voert een streng ontmoedigingsbeleid. Sinds de jaren 90 jaren zijn steeds nieuwe wetten ingevoerd die de mogelijkheden voor ongedocumenteerden om te participeren in onze samenleving beperken. De logica daarachter is dat het verblijf van vreemdelingen ontmoedigd moet worden, en dat zij geen ‘schijn van legaliteit’ mogen opbouwen. Zij moeten worden uitgesloten van deelname aan de samenleving. Formeel bestaan ongedocumenteerden niet in Nederland. Feitelijk natuurlijk wel.

Ongedocumenteerden

Ondanks de steeds strengere wetgeving blijken ongedocumenteerde vreemdelingen niet zomaar verdwenen. Behalve de groep ongedocumenteerden die nog in een procedure zit en dus niet hoeft te vertrekken, zijn er ook altijd groepen ongedocumenteerde vreemdelingen die om diverse redenen, ondanks hun rechteloosheid, toch besluiten in Nederland te blijven. Zij hebben daar verschillende redenen voor.

We kunnen bijvoorbeeld denken aan groepen uitgeprocedeerde asielzoekers. Zij beschouwen zichzelf vaak wel als vluchteling, ondanks dat ze niet als zodanig erkend zijn door de Nederlandse overheid. Vaak blijken hulporganisaties nog in staat om voor deze groep alsnog verblijfsrecht te realiseren, door hardnekkig te zoeken naar ondersteunend bewijs. Helaas lukt het door procedureregels niet altijd om nieuw bewijs ook mee-beoordeeld te krijgen. Dan blijven deze vluchtelingen zonder verblijfsvergunning in Nederland hangen. Maar zelfs in die gevallen dat het wel lukt om alsnog een status te verkrijgen, dan kost dat veel tijd, vaak langer dan een jaar. In die tijd is de vluchteling rechteloos en mag hij of zij niet participeren in de samenleving.

Een ander voorbeeld zijn gezinsmigranten, mannen, vrouwen, kinderen en ouders die graag bij hun familieleden in Nederland willen verblijven. Dat lukt niet altijd omdat de regels voor toelating streng zijn. Bijvoorbeeld als de Nederlandse partner onvoldoende verdient, of als het de buitenlandse partner niet lukt om de Nederlandse taal te leren. Buitenlandse ex-partners willen soms in Nederland blijven als een relatie strandt, om bij de kinderen te kunnen zijn die wel in Nederland mogen blijven. Er zijn volwassen kinderen die graag bij hun ouders in Nederland willen zijn, hoewel dat legaal onmogelijk is voor kinderen die ouder dan 18 zijn. Een ander voorbeeld zijn hulpbehoevende ouders van volwassen migranten die in Nederland wonen, dit lukt niet meer legaal omdat het ouderenbeleid is afgeschaft.

Ook zijn er ongedocumenteerden die wel graag terug zouden gaan, maar wiens terugkeer onmogelijk is omdat ze geen reisdocumenten hebben, en de ambassade weigert om die te verstrekken. Zij zouden een buiten-schuld status moeten krijgen, maar hun problemen worden maar zelden erkend.

Er is geen bewijs dat het uitsluiten van voorzieningen mensen daadwerkelijk stimuleert om hun migratieproject op te geven. Daarvoor zijn – voor de meesten – de redenen om in Nederland te blijven veel zwaarwegender dan de redenen om te vertrekken. De redenen om te blijven hebben meestal niets met de voorzieningen te maken die wij hier te bieden hebben. Wel is het gevolg van het uitsluitingsbeleid dat mensen meer moeite hebben om te overleven.

Koppelingswet en verplichte registratie

Door de toename van registratie in het dagelijks leven is het steeds gemakkelijker geworden om ongedocumenteerden via die registratiesystemen uit te sluiten. Zo is het sinds 1992 niet meer mogelijk om een sofinummer (BSN-nummer) te krijgen zonder verblijfsrecht. Voor diegenen met een ouder BSN-nummer is het sinds de invoering van de Wet Arbeid Vreemdelingen in 1995 steeds moeilijker geworden om te werken.  Werkgevers moeten een copie van het identiteitsdocument opnemen in de administratie, en moeten bij elke vreemdeling controleren of hij mag werken. In 1998 werd de Koppelingswetingevoerd waarmee in één klap veel sociale zekerheidswetten werden aangepast door het toevoegen van een bepaling dat vreemdelingen hierop geen recht hebben. De toegang tot het hoger onderwijs werd ook geregeld door de Koppelingswet. De Koppelingswet sluit zelfs migranten uit die nog een lopende toelatingsprocedure hebben, die zij in Nederland mogen afwachten. Na lange debatten werd medisch noodzakelijke zorg, onderwijs voor minderjarigen en juridische bijstand wel mogelijk en geen onderdeel van het Koppelingsbeginsel.

Het gevolg van het uitsluitingsbeleid, o.a. geregeld door de Koppelingswet, is dat mensen meer moeite hebben om te overleven.

Overleven

Mensen die niet werken en zich niet kunnen beroepen op voorzieningen van de overheid, hebben geen normale mogelijkheden om te overleven. Zij worden afhankelijk van hulpverlenende organisaties, of zij worden afhankelijk van vrienden of kennissen. Sommigen komen terecht in de marge, en overleven in het daklozencircuit. Soms ontaardt afhankelijkheid in misbruik.

De afhankelijkheid van ongedocumenteerden betekent dat hun leven effectief stilstaat. Zij kunnen zich niet verder ontwikkelen en bekwamen. Zij kunnen niet studeren, zij kunnen geen stage lopen, zij kunnen geen werkervaring opdoen, zij kunnen zelfs geen vrijwilligerswerk doen. Zij verliezen kostbare jaren van hun leven, vaak juist in de leeftijdsfase dat zij hun leven zouden moeten opbouwen.

Gevolgen voor de ongedocumenteerde zelf

Nietsdoen is ziekmakend, hebben diverse onderzoekers al aangetoond. Engelhard (2007) toonde aan dat onzekerheid in de procedure negatieve effecten heeft op de gezondheid. Dr. Laban (2010) liet dat het beste zien door aan te tonen dat Irakese asielzoekers die langer dan 2 jaar in de asielprocedure zaten, meer last hadden van PTSS dan asielzoekers die korter dan 6 maanden in procedure zaten. De schade van het lange wachten bleek groter dan de schade van het trauma zelf.

Leren van nieuwe vaardigheden, nieuwe omgangsvormen en een nieuwe taal gaat het makkelijkst als mensen worden uitgedaagd. Leercapaciteiten die niet gebruikt worden, gaan verloren. Het is daarom zonde van iemands toekomstkansen om hem of haar niet de kans te geven om zich te ontwikkelen en zijn of haar capaciteiten maximaal te gebruiken. Hulpafhankelijkheid betekent stilstand,en stilstand betekent daadwerkelijk achteruitgang. Dat is een verlies voor de betrokkene en ontneemt hem of haar later veel mogelijkheden.

Als de ongedocumenteerde niet onvoorwaardelijk hulp krijgt, kan de afhankelijkheid leiden tot uitbuiting. Dat geldt zowel in een werkomgeving, als in een sociale omgeving. Ook als een ongedocumenteerde bij familieleden inwoont kan sprake zijn van misbruik, bijvoorbeeld bij het verrichten van de huishoudelijke taken.

Gevolgen voor de omgeving

Het is zonde om de capaciteiten van mensen niet te gebruiken. Migranten die de moed hebben gehad om naar een ander land te trekken, en zich daar proberen een plek te veroveren, hebben capaciteiten die nuttig kunnen zijn in onze samenleving. Het zijn vaak wereldwijze mensen die op weg durven gaan, ontwikkelde mensen, die oog hebben voor de wereld buiten hen. Hoe langer mensen niets mogen doen, hoe moeilijker het later wordt om aan de slag te komen. Op de lange termijn is het dus schadelijk om mensen niet direct een kans te geven.

Er zijn bovendien maatschappelijke risico’s verbonden aan het langdurig uitsluiten van mensen. Zij kunnen aansluiting zoeken bij andere groepen die uitgesloten zijn. Zij kunnen gedrag aanleren dat bij deze leefstijl past. Dat kan leiden tot overlast en onveiligheidsgevoelens in de samenleving. Soms kunnen mensen verslaving ontwikkelen om hun maatschappelijke uitsluiting niet meer te voelen.

Juridische argumenten voor insluiting van ongedocumenteerden

Behalve sociale argumenten zijn er ook juridische argumenten om ongedocumenteerden in te sluiten in de onderwijs- en arbeidsmarkt. Alle belangrijke mensenrechtenverdragen noemen het recht op onderwijs en arbeid. Zo staat in de Universele verklaring van de Rechten van de Mens: iedereen heeft recht op arbeid (art 23) en iedereen heeft recht op onderwijs (art 26). En in het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR)staat: het recht op de mogelijkheid in eigen levensonderhoud te voorzien (art 6), en het recht op onderwijs (art 13). In de verklaring van Philadelphia, van de Internationale Arbeids Organisatie ILO, staat dat alle landen streven naar volledige werkgelegenheid en naar gelijke toegang tot onderwijs en training.

VN-commissies hebben diverse keren gewezen op het recht op hoger onderwijs en werk als mensenrecht. Bijvoorbeeld het IVESCR-committee in 1999 en 2005.en de speciaal rapporteur voor het recht op onderwijs in 2010.

In het Europees Sociaal Handvest van de Raad van Europa staat ook het recht op arbeid en vakopleiding (Deel I art1 en 14 en deel II art 30). In het Handvest van de Grondrechten van de EU staat het recht op onderwijs en vakopleidingen in artikel 14 en het recht op arbeid in artikel 15.

Met name door de status van het Handvest van de Grondrechten is het recht op onderwijs en vakopleidingen juridisch mogelijk af te dwingen. Dat geldt niet voor het recht op hoger onderwijs, waar wel voorwaarden aan verbonden mogen worden. Het recht op arbeid is in dit Handvest voor niet-Europeanen beperkt tot diegenen die toegelaten zijn tot de arbeidsmarkt.

Rechtspositie ongedocumenteerden in Nederland

In Nederland is het recht op onderwijs voor minderjarigen gewaarborgd. Zij mogen de opleiding afmaken waar ze op zitten. Vreemdelingen in de eerste fase van een toelatingsprocedure, of asielzoekers in procedure, mogen ook aan hoger onderwijs beginnen. Zij mogen dit onderwijs dan ook afmaken. De leerlingen tellen wel mee bij de leerlingtelling, dus de school krijgt vergoeding voor deze leerlingen. Maar het onderwijs is ook duur, en er is geen kwijtschelding mogelijk voor het collegegeld aan de HBO of Universiteit – wel voor MBO. Voor ongedocumenteerde migranten is er geen mogelijkheid om aan een school voor hoger onderwijs te beginnen.

Ook voor jongeren die wel naar school mogen, is er nog een probleem voor wat betreft de stages. In bepaalde opleidingssoorten zijn stages nu wel toegestaan, mits de opleiding tijdens de asielprocedure, of vóór het 18^de jaar is gestart. Maar bijvoorbeeld voor het HBO is het niet toegestaan om stage te lopen. Ook voor jongeren die ná hun 18^de jaar zijn begonnen, is dat niet toegestaan. Dat blokkeert effectief de toegang tot het onderwijs voor deze groep jongeren.

Werk zonder verblijfsvergunning is in geen geval toegestaan. De enige uitzondering zijn bepaalde groepen asielzoekers: zij moeten al minstens 6 maanden in een toelatingsprocedure zitten, en mogen dan maximaal 24 weken in een jaar werken. Het meeste geld wat zij verdienen moeten ze afstaan aan het COA die hen huisvesting biedt. In de praktijk verlopen asielprocedures tamelijk snel, zodat er maar weinig mensen zo lang in een toelatingsprocedure zitten. Ook vrijwilligerswerk is niet toegestaan voor ongedocumenteerden, met uitzondering van vrijwilligerswerk door asielzoekers in een procedure en ex-vergunninghouders tijdens hun procedure voor voortgezet verblijf.

Strafmaat

Er staan boetes op het activeren van ongedocumenteerden. Studenten die niet officieel op school ingeschreven mogen worden, en toch naar een Universiteit of Hogeschool gaan, betalen een boete. Scholen (MBO, HBO of Universiteit) die leerlingen inschrijven die niet aan het onderwijs mogen deelnemen, moeten het onterecht ontvangen deel van de rijksbijdrage terugbetalen.

Werkgevers die ongedocumenteerden laten werken, hetzij als stagiair, als vrijwilliger of als werknemer, betalen een boete van € 3.000,- (voor particulieren), € 6.000,- (voor NGO’s) of € 12.000,- (voor bedrijven).

Praktijk bij de hulpverlening

Ondanks deze ontmoediging en mogelijke boetes zijn er nogal wat organisaties die bij ongedocumenteerden betrokken zijn, die initiatieven hebben ondernomen om ongedocumenteerden tóch zinvolle bezigheden te bieden en hen te stimuleren om actief aan de maatschappij deel te nemen. Het meest-voorkomend zijn activiteiten die wél toegestaan zijn: informele taallessen en andere cursussen, sportactiviteiten, maaltijd-clubjes, tuinprojecten.

Sommige organisaties gaan verder, zij stimuleren hun cliënten ook om geld te verdienen door bij particulieren te werken als schoonmaker of klusjesman. Maar dit levert altijd interne discussies op bij de organisatie, omdat die medeplichtig wordt aan een strafbaar feit en daarmee een boete riskeert, net zoals de directe particuliere werkgever. Maar gezien de geringe kans op ontdekking, en het belang van zelfredzaamheid, wordt dit risico meestal op de koop toe genomen.

Er zijn ook organisaties die zich zeer bewust zijn van het risico op boetes en daarom bewust de mogelijkheden onderzoeken om binnen de grenzen van de wet tóch activiteiten te ontplooien. Maar de definitie van ‘werk’ is ruim en deze juridische ruimte is dus moeilijk te vinden.

Niet alleen de informele organisaties die hulp aan ongedocumenteerden geven zijn op zoek naar ruimte voor activering. Ook bij de Rijksoverheid is men zich bewust geworden van het belang van bezigheden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de positieve respons op het rapport van het ACVZ: Verloren Tijd, waarin ervoor gepleit werd om asielzoekers tijdens hun procedure meer ruimte voor zinvolle bezigheden te bieden. Het COA faciliteert nu weer activiteiten van asielzoekers. Het blijkt ook uit het feit dat de Dienst Terugkeer en Vertrek de ervaringen van hulporganisaties met activering inventariseert, met het doel dit mee te nemen in hun terugkeerprogramma.

Mogelijkheden voor verruiming wetgeving

Zoals gezegd, hulporganisaties riskeren boetes als zij werk door ongedocumenteerden faciliteren. Tegelijk voelen zij zich gedwongen om hun cliënten te helpen die niet ziek willen worden van het nietsdoen. Om deze impasse te doorbreken is het nodig om te zoeken naar de juridische ruimte, en deze op te rekken. Het is duidelijk dat ongedocumenteerden niet direct volledige toegang tot de legale arbeidsmarkt zullen krijgen.

Maar enige experimenteerruimte is op zijn plaats. We kunnen daarbij denken aan de volgende opties:

• Gedogen van facilitering: hierbij kan gedacht worden aan een formele gedoogstatus voor bijvoorbeeld bepaalde hulporganisaties, onderwijsinstellingen of misschien zelfs leer-werkbedrijven, zodat zij zeker weten dat zij niet beboet worden als zij ongedocumenteerden ondersteunen bij het zoeken naar zinvolle dagbesteding (zie ook de oproep van de gemeente Amsterdam)
• Wetswijziging: hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het afschaffen van boetes voor vrijwilligerswerk door ongedocumenteerden (mits gemeld), het afschaffen van boetes voor álle stages van ongedocumenteerden (mits gemeld en onbetaald), het openstellen van álle vormen van onderwijs voor ongedocumenteerden (mits zij dit zelf financieren).
• Gedoogstatus: in Duitsland bestaat een formele Duldung, met een opbouw aan rechten gedurende de looptijd. Op deze manier wordt erkend dat sommige ongedocumenteerden voorlopig niet uitgezet kunnen worden, en dat deze situatie niet eindeloos mag duren. Iedereen met een gedoogstatus mag studeren, en naarmate de status langer duurt, krijgen mensen steeds ruimere toegang tot de arbeidsmarkt. Na een bepaalde periode wordt deze status definitief (afhankelijk van de zelfredzaamheid en de gezinssituatie). Een dergelijke status zou in Nederland ook ontwikkeld kunnen worden voor mensen die in de Gezinslocaties of in de toekomstige BBB-locaties verblijven.
• Status voor studenten: het is demotiverend voor studenten in het hoger onderwijs als zij elk moment uitgezet kunnen worden. Het zou daarom het overwegen waard zijn om studenten in de laatste leerjaren van het hoger onderwijs te garanderen dat zij niet worden uitgezet, mits zij niet ten laste komen van de overheid.
• Status voor migranten die in hun eigen inkomen kunnen voorzien, vergelijkbaar met EU-burgers. Dit is de meest vergaande vorm van wetswijziging. Maar als we EU-burgers op deze manier de kans geven om een plek te proberen te vinden in onze samenleving, waarom zou dit dan ook niet voor andere groepen migranten mogelijk zijn? Er kunnen via deze vorm van vergunning-verlening ook sponsoren gevonden worden die een ongedocumenteerde werk aanbieden, en daarmee legaliseren. Of gemeenten kunnen  besluiten om de zorg voor bepaalde ongedocumenteerden op zich te nemen. Na een bepaald aantal jaren moet natuurlijk een onafhankelijke vergunning verkregen worden, mogelijk afhankelijk van de mate van integratie.

Tot slot

Niets-doen is voor niemand gezond. Het is in het belang van iedereen, zowel betrokkene als zijn of haar omgeving, om zinvolle bezigheden te hebben. De huidige wetgeving sluit ongedocumenteerden uit van de maatschappij, en legt boetes op aan diegenen die ondanks het verbod toch behulpzaam zijn bij het faciliteren van activiteiten. Dat is een verkeerd signaal. Het is tijd om te zoeken naar versoepeling van de wetgeving, en te experimenteren met toestaan van studie en werk voor ongedocumenteerden. Daar zijn voldoende mogelijkheden voor.